Четвёртая конференция Общественного совета Северо-Кавказского федерального округа прошла 19 января в Черкесске. На повестку дня был вынесен блок вопросов, касающихся развития туристско-рекреационного кластера округа, причём особое внимание участниками мероприятия было уделено экологическому аспекту проблемы. При подготовке конференции была получена информация о состоянии и перспективах развития, а также проблемах туристско-рекреационной отрасли в субъектах СКФО. Состоялось совещание рабочей группы с Полномочным представителем Президента РФ А.Г. Хлопониным – председателем Совета. Большую помощь в подготовке конференции оказали Департамент Росприроднадзора и Управление Минрегионразвития по СКФО, а также Общественная организация «Экологический конгресс Ставрополья».

Полпред Президента России в СКФО Александр Хлопонин, обращаясь к членам Общественного совета, подчеркнул богатство и уникальность природных ресурсов каждого из регионов округа. Грамотно распорядиться ими, выстроить эффективную экономику рекреационного сектора и при этом не сломать хрупкий экологический баланс курортных территорий – вот одна из ключевых задач в реализации Стратегии социально-экономического развития СКФО.

«Уже начал осуществляться ряд новых проектов в отрасли», – подчеркнул полпред. – И сегодня нам с вами с помощью компетентных экспертов и активных общественников важно понять и определить, где в этой сфере мы можем споткнуться, ошибиться». Александр Хлопонин пообещал довести наиболее интересные предложения членов Общественного совета до сведения первых лиц страны. Остановился он и на текущей ситуации в курортном секторе. Первые проекты уже запущены, более того, на стартовой площадке кластера – курортном комплексе «Архыз» – уже можно начинать катание на лыжах. Именно это пообещал сделать полпред в ближайшее время.

На конференции общественного совета СКФО был зачитан доклад председателя комиссии по вопросам охраны окружающей среды и природопользованию Элеоноры Навасардовой «Проблемы развития туризма и рекреации в регионах СКФО». Основные тезисы доклада мы предлагаем вниманию наших читателей:

«В новейшей истории нашего региона туристско-рекреационную политику принято ассоциировать с проектами, реализуемыми ОАО «Курорты Северного Кавказа». Между тем, на территории федерального округа существуют курорты, обладающие уникальными лечебными ресурсами, использующимися на протяжении нескольких столетий и уже встроенными в экономику региона. Попытаемся рассмотреть состояние и проблемы туристско-рекреационной деятельности субъектов СКФО в широком контексте.

В настоящее время в субъектах СКФО предпринимаются как попытки развития, а в некоторых субъектах и возрождения ранее существовавших туристско-рекреационных объектов (курортов, мест отдыха, детских оздоровительных лагерей), так и создания новых туристических продуктов (разработан целый ряд туристских маршрутов, востребованных въездными туристами). Принимаются законы, концепции и программы развития отрасли. В качестве примера можно привести Концепцию развития туристско-рекреационного комплекса Кабардино-Балкарии (принята в 2008 году), Концепцию развития горно-туристических комплексов в Ингушетии, краевую целевую программу «Развитие курортов и туризма в Ставропольском крае на 2012-2016 гг.».

Разработана государственная программа «Развитие Северного Кавказа», которая, по словам премьер-министра России В.В. Путина, должна стать одним из основных инструментов развития региона. В число первоочередных проектов входят четыре в области туризма, всего же планируется реализация 13 проектов в туристической сфере. В программу также включена подпрограмма «Мероприятия по социально-экономическому развитию особо охраняемого эколого-курортного региона РФ – Кавказские Минеральные Воды (КМВ)». Вместе с тем, существуют проблемы, существенно сдерживающие развитие отрасли. Эксперты выделяют следующие:

1. Проблемы привлечения инвестиций в развитие туристской инфраструктуры.

2. Недостаточность кадрового обеспечения отрасли.

3. Несовершенная система рекламно-информационного обеспечения и продвижения регионального туристического продукта на внутреннем и внешнем рынках.

4. Проблемы в области обращения с отходами.

Добавлю ещё некоторые проблемы, нерешённость которых, по сути, в недалёком будущем может привести к экологической катастрофе. Речь идёт о нерациональном природопользовании, игнорировании требований экологической безопасности при размещении производственных объектов, отсутствии должной реакции надзорных органов на нарушения природоохранного законодательства.

Экология

Остановимся, в первую очередь, на экологических проблемах. Обращение с отходами – проблема не только СКФО или нашей страны, она имеет глобальный характер. Однако для нас она приобретает особое значение, поскольку, во-первых, несанкционированные свалки снижают туристско-рекреационную привлекательность региона. Во-вторых, захламление и засорение отходами территории влечёт за собой потенциальную угрозу загрязнения подземных минеральных вод, подземных источников пресной воды, поверхностных водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения. В-третьих, свалки негативно влияют на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения.

Причины такого положения дел кроются не только в пробельной и необеспеченной финансированием правовой базе института обращения с отходами производства и потребления, но и низкой эколого-правовой и даже бытовой культуры населения, руководителей производственных объектов, должностных лиц органов местного самоуправления.

По данным Департамента Росприроднадзора по СКФО, в год на территории округа образуется около 3 млн тонн только твёрдых бытовых отходов. При этом мест размещения отходов, отвечающих требованиям экологического законодательства, насчитывается всего 15. Только один субъект СКФО – Карачаево-Черкесия – имеет 3 полигона размещения отходов, полностью обеспечивающих потребности республики. При этом проведённые по указанию Департамента проверки выявили в КЧР 53 несанкционированные свалки, что позволяет говорить о неблагополучной ситуации в области обращения с отходами даже в этом субъекте СКФО.

Как же распределяется ответственность в этой сфере? Она практически целиком лежит на муниципалитетах. И если органы местного самоуправления обязаны собирать и вывозить бытовые отходы и мусор (кстати, в законодательстве даже не даётся определение этого понятия), то районы обязаны утилизировать и перерабатывать промышленные и бытовые отходы, а городские округа должны реализовывать все указанные виды деятельности в области обращения с отходами.

При этом к полномочиям субъектов Федерации относится разработка и реализация региональных целевых программ в области обращения с отходами, а также участие в выполнении федеральных целевых программ в указанной сфере (которых, как известно, в XXI веке и не принимали, более того, норма о принятии федеральных программ в области обращения с отходами признана утратившей силу ещё в 2004 году знаменитым 122-ФЗ). За федеральным уровнем закреплено полномочие, сформулированное довольно неконкретно: «обеспечение экономических, социальных и правовых условий для более полного использования отходов и уменьшения их образования».

Совершенно очевидно, что подавляющее большинство муниципальных образований малобюджетно. Проблемы, связанные с образованием отходов, достались им «по наследству». Это то, что сейчас принято называть накопленным или прошлым экологическим ущербом. Да, у них, казалось бы, есть один целевой источник финансирования экологических мероприятий – это 40% суммы от платы за негативное воздействие на окружающую среду. Но, во-первых, для субъектов СКФО, где мало промышленных предприятий, объёмы этих платежей незначительны, во-вторых, далеко не все хозяйствующие субъекты, обязанные эти платежи уплачивать, поставлены на учёт, в-третьих, целевой плату за негативное воздействие на окружающую среду можно считать условно, т.к. бюджетное законодательство не рассматривает её как целевую. На компенсационный характер этого вида неналогового платежа лишь однажды указал Конституционный суд России.

Следует также сказать, что проблемы обращения с отходами не могут быть решены лишь посредством создания полигонов и строительством нескольких мусороперерабатывающих заводов. В соответствии с санитарным законодательством, подавляющее большинство отходов требует специальной утилизации. Это касается, например, ртутьсодержащих ламп, которые население, да и некоторые хозяйствующие субъекты выбрасывают в мусорные контейнеры; медицинских и фармацевтических отходов; строительного мусора; отходов сельскохозяйственного производства и, в первую очередь, отходов животноводства, включая требования к захоронению павшего скота (кстати, в Краснодарском крае создают сеть пунктов по утилизации павшего скота) и т.д.

Полагаем, что решение проблемы может состояться лишь в том случае, если государство перераспределит полномочия в области обращения с отходами и наконец-таки возродит целевые бюджетные экологические фонды.

Такие поручения были даны Президентом РФ ещё летом 2010 года после заседания президиума Государственного совета, посвящённого вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды. Президентом также было сформулировано поручение о подготовке долгосрочных целевых инвестиционных программ обращения с твёрдыми бытовыми и промышленными отходами. Однако эти поручения не были исполнены.

Экологические проблемы региона, отрицательно влияющие на состояние туристско-рекреационного комплекса, не исчерпываются ситуацией в области обращения с отходами. Отсутствие в населённых пунктах, расположенных в горных районах, канализации влечёт за собой сброс в горные реки неочищенных бытовых и промышленных стоков. Повсеместно же нарушается лесное законодательство. В Карачаево-Черкесской республике, например, по словам председателя Общественного совета Департамента Росприроднадзора по СКФО Ю.Ю. Балеги, сократилась лесистость территории. Это видят все, посещающие республику и живущие в ней.

Горные леса – основной гидрологический фактор. Их вырубка ведёт к иссушению подземных как пресных, так и минеральных вод, поверхностных водных объектов. Последствия выразятся и в возникновении ветровой эрозии почв. При этом странными кажутся бодрые заявления Рослесхоза России о том, что в Карачаево-Черкесии не уменьшается площадь земель лесного фонда. Может быть, не изменились внешние границы земель лесного фонда, зато древесная растительность уменьшилась в геометрической прогрессии. Как известно, полномочия по распоряжению лесными участками и лесной надзор делегированы субъектам РФ, а контроль за исполнением этих полномочий должен осуществлять Рослесхоз. Надо отметить, что в последнее время вопросы самовольных рубок попали в поле зрения глав субъектов СКФО. Наметилась тенденция к сокращению объёмов незаконных лесных промыслов. Но ситуация ещё далека от разрешения.

Безнаказанность и вседозволенность привели к тому, что 12 гектаров уникальной дубравы «Русский лес» в пригороде Ставрополя, 8 из которых произрастают на землях лесного фонда, а 4 на землях краевого заказника, идут «под топор». Природоохранной прокуратурой и МПР края в суды подано 50 исков. Все иски проиграны. Потрясает цинизм будущего застройщика. На сайте одной из строительных компаний написано: «Посёлок расположен в экологически чистом районе, в живописном месте, на территории «Русского леса» и всего в семи минутах езды от города». Кстати, некоторые особняки продаются за 150 млн рублей. Вообще территория Ставропольского края по лесистости стоит на третьем месте от конца списка субъектов РФ и составляет менее 1,5% его территории.

Идёт вырубка лесов на КМВ, которые практически все посажены искусственно. Пример: 5 га леса отданы под строительство магазина в Пятигорске. Это при том, что лесистость территории КМВ составляет 10% при нормативе 40%. Можно сказать, что экологическая ситуация на КМВ близка к критической. И само состояние курорта и имеющиеся новые экологические и социально-экономические угрозы ставят под вопрос сам факт его дальнейшего существования как «всероссийской здравницы».

Как известно, состав и качество климато-бальнеологических ресурсов КМВ не имеет аналогов на Евро-Азиатском континенте. В то же время известны и проблемы КМВ: развитие промышленности, старый неканализорованный фонд, а имеющаяся канализация в городах курортах изношена на 70-80%. По отдельным показателям предельно допустимые концентрации вредных веществ в почве во 2-й и 3-й зонах округа горно-санитарной охраны превышают норму в 10-100 раз.

На заседании президиума Государственного совета по вопросам совершенствования правового регулирования в сфере охраны окружающей среды, обсуждались проблемы, связанные с последствиями антропогенного воздействия на уникальные природные факторы КМВ, ведущие к потерям источников минеральной воды. Говорили о потере минеральной воды в ходе её добычи и транспортировки, ведущей к сокращению объёмов, используемых в лечебных целях и для розлива воды (только с 2006 года эти потери выросли более чем в 4 раза); об отсутствии федерального финансирования ликвидации аварийных скважин и реабилитации территории города Лермонтова, подвергшейся радиоактивному загрязнению в связи с происходившей там ранее добычей урана.

В ряду этих проблем – судьба озера Тамбукан. До сегодняшнего дня оно носит статус краевого заказника, хотя находится на территории КБР, а по водному законодательству озеро является объектом федеральной собственности, хотя Федерация, видимо, об этом не догадывается. Его необходимо внести в государственный водный реестр и, соответственно, государству взять на себя расходы по его содержанию.

В настоящее время землями курортов практически бесконтрольно распоряжаются органы местного самоуправления городов-курортов, до недавнего времени даже не имевшие утверждённые в установленном порядке документы территориального планирования и правила землепользования и застройки. В том же Кисловодске Правила землепользования и застройки были утверждены только в 2009 году, а Генеральный план города до сих пор не утверждён. В 2009 году был утверждён Генеральный план Пятигорска. Как результат – вынесение постановлений органами местного самоуправления о застройке первой зоны округа горно-санитарной охраны курортов.

Говоря о правовом режиме территории курорта КМВ, необходимо обратить внимание на отсутствие границ, утверждённых в установленном порядке и в отношении внешнего контура округа горно-санитарной охраны, и в отношении первой и второй зон округа горно-санитарной охраны. По вопросу установления внешней границы курорта требуется принятие соответствующего постановления Правительства РФ. Необходимо также определение на местности границ первой и второй зоны округа.

Проект ФЗ «О внесении изменений в законодательство об особо охраняемых природных территориях», как известно, исключает курорты и лечебно-оздоровительные местности из состава особо охраняемых природных территорий. При этом не дополняются ни ст. 262 УК РФ «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов», ни ст. 8.39 КоАП «Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях». Если проект приобретёт статус ФЗ в таком виде, будут утеряны рычаги правового воздействия на нарушителей законодательства о курортах. Более того, Росприроднадзор будет лишён надзорных полномочий на этой территории.

Не может не беспокоить население экологические общественные формирования и предстоящее строительство газоперерабатывающего завода в Будённовске, где уже имеется один сомнительный (c точки зрения экологической безопасности) завод. Мы располагаем заключением общественной экологической экспертизы документации ГПЗ. Это отрицательное заключение. Более того, известен негативный опыт работы Астраханского газоперерабатывающего завода. Кстати, выбросы этого завода проникают и на территорию Ставрополья. Наверное, для окружающей среды КМВ достаточно и Пятигорского мусоросжигательного завода с выбросами диоксинов.

По итогам заседания президиума Государственного совета 27 мая 2010 года Правительству РФ было дано поручение Президента России о представлении предложений о внесении изменений в законодательство Российской Федерации в части, касающейся обеспечения обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектной документации экологически опасных объектов. Однако в ФЗ «Об экологической экспертизе» соответствующие изменения так и не внесены. В связи с этим обращаемся к Президенту РФ и к руководству Росприроднадзора с предложением о проведении государственной экологической экспертизы документации по строительству ГПЗ в г. Будённовске, имея в виду, что, во-первых, он находится в относительной близости к курортам КМВ (80 км), во-вторых, он ставит под вопрос развитие сельскохозяйственного производства в крае, в-третьих, хотя это надо ставить на первое место, здоровье жителей Будённовска уже подвергается воздействию экологически опасного объекта.

Управление курортами

Как известно, законодательство последних лет, по существу, лишило всех значимых полномочий администрацию КМВ. Вопрос о необходимости упразднения этой структуры уже решён. В то же время орган управления КМВ необходим. Внешняя граница курорта охватывает не только Ставропольский край, но и несколько районов КБР и КЧР. Кавминводы – курорт федерального значения, следовательно, по ряду вопросов управление должно исходить от Федерации.

Управление курортами КМВ существовало практически с начала строительства курорта. На протяжении всего ХIХ столетия государство вело поиск оптимальной модели местного курортного управления. Местный уровень управления в разные годы составляли: Смотритель вод, Дирекция вод, Директор вод, Правительственный комиссар, Управление вод. Кроме того, в качестве должностных лиц выступали сначала сезонный врач КМВ, а затем Главный врач и Главный архитектор вод. В 1861 году на КМВ было введено частное управление, однако в 1883 году оно было упразднено как неэффективное. Полномочия этих субъектов управления распространялись на всю территорию курорта и все группы вод. Все источники минеральной воды находились в казённой собственности и в управлении и пользовании единой Дирекции вод. Управление КМВ имело место и в советский период.

Возникает вопрос: какая структура с приданием ей соответствующих полномочий должна управлять курортами КМВ? Возможно, следует создать уполномоченный орган при Правительстве РФ по развитию курортно-туристического комплекса, особо охраняемого эколого-курортного региона «Кавказские Минеральные Воды», либо соответствующие полномочия придать Управлению Минэкономразвития по СКФО.

Хотелось бы обозначить экологические проблемы в других субъектах СКФО, также снижающие качество туристско-рекреационного потенциала. Так, в частности, экологическими проблемами Дагестана является загрязнение атмосферного воздуха (в республике это связывают, в том числе, и с деятельностью электростанций, использованием некачественного бензина), загрязнение и истощение водных ресурсов (как пример, сброс в акваторию Каспийского моря, являющегося средой обитания ценных пород рыб, канализационных стоков), не только загрязнение, но и опустынивание земель, неконтролируемая вырубка лесов. Ряд экологических проблем Кабардино-Балкарии освещён на конференции в выступлении члена Общественного совета Ибрагима Хасанбиевича Яганова.

Ещё один минус для продвижения курортно-туристического дела – в регионе не сформирована единая рекламно-информационная политика. Все знают, что создан туристско-рекреационный кластер СКФО, информация о нём присутствует на сайте ОАО «Курорты Северного Кавказа», но разве не существует известных с незапамятных времён курортов Кавказские Минеральные Воды, курорта «Талги» в Дагестане, курорта «Серноводск» в Чечне и т.д.? Представляется, что продвижение туристско-рекреационных продуктов округа должно быть консолидировано. Это следует и из Стратегии социально-экономического развития СКФО до 2025 года.

Пользуясь случаем, что мы находимся на территории Карачаево-Черкесии, хотелось бы обозначить проблемы известных не только в России, но и за рубежом курортов Теберда и Домбай. На сегодняшний день их территория входит в состав городского округа город Карачаевск, кстати, отстоящего от Домбая на расстояние более 70 км. Эти населённые пункты не имеют даже собственного бюджета. На весь посёлок Домбай – 1 участковый милиционер с помощником. Это при учёте, что в зимний сезон здесь отдыхает несколько тысяч человек.

Кадры решают всё

Одной из серьёзных проблем, которая отмечается всеми экспертами – кадровое обеспечение развития туристско-рекреационного кластера СКФО. Вот что, на наш взгляд, необходимо сделать для решения кадровой проблемы.

Первое. Организация сетевого взаимодействия между учебными заведениями округа по подготовке специалистов для ТРК. При формировании Северо-Кавказского федерального университета необходимо предусмотреть инфраструктурно и содержательно развитие специальностей и направлений подготовки для ТРК, в том числе включив в состав университета профильные учебные заведения начального (ПТУ) и среднего (колледжи, техникумы) профобразования.

Второе. Подготовка специалистов для ТРК должна осуществляться по опережающему принципу и на основе прогноза в кадровой потребности ТРК округа. Здесь нужно взаимодействие с правительствами субъектов и с такими структурами, как «Курорты Северного Кавказа», «Корпорация развития Северного Кавказа» и т.д.

Третье. Подготовка кадров для ТРК должна проходить по принципам целевого набора ребят из СКФО. Для этого надо отработать механизмы прямых договорных отношений вузов со структурами, для которых будут готовиться кадры, также идти путём соответствующего квотирования бюджетных мест через Минобрнауки России».

Элеонора НАВАСАРДОВА

Ибрагим ДЖИОЕВ